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大连市人民政府办公厅关于完善支持政策促进农民持续增收的实施意见
大政办发〔2018〕97号
各区市县人民政府，各先导区管委会，市政府各委办局、各直属机构，各有关单位：
为深入贯彻落实《国务院办公厅关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见》（国办发〔2016〕87号）及《辽宁省人民政府办公厅关于完善支持政策促进农民持续增收的实施意见》（辽政办发〔2017〕36号）精神，顺应新形势、新要求，拓宽新渠道，挖掘新潜力，培育农业农村发展新动能，进一步完善支持政策，促进农民持续增收，经市政府同意，现提出如下实施意见：
一、总体要求
（一）指导思想。
全面贯彻党的十九大和中央农村工作会议、省农村工作电视电话会议、市委农村工作暨林业生态建设会议精神，落实全市农业工作暨精准扶贫会议部署，紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，深入推进乡村振兴战略，牢固树立新发展理念，激发农业农村发展内生动力，紧紧围绕农业提质增效强基础、农民就业创业拓渠道、农村改革赋权增活力、农村社会保障固基本，进一步加大落实强农惠农富农政策力度，着力挖掘经营性收入增长潜力，稳住工资性收入增长势头，释放财产性收入增长红利，拓展转移性收入增长空间，让广大农民平等参与改革发展进程、共享改革发展成果，确保农民收入持续较快增长，确保如期实现全面小康目标。
（二）基本原则。
坚持市场主导。充分发挥市场配置资源的决定性作用，加快推进农业供给侧结构性改革，促进农业提质增效、农民持续增收。进一步多予少取放活，完善农业支持保护制度，健全农村社会保障体系。
坚持就业为本。加快推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，深入推进农村一二三产业融合发展，努力增加就业岗位和创业机会，促进农业转移人口市民化，开拓农民增收新路径和新模式。
坚持改革创新。加快构建现代农业经营体系，深化农村集体产权制度改革，推进城乡一体化发展，促进城乡要素平等交换、公共资源均衡配置，建立健全有利于农民增收的体制机制，激发农业农村发展活力。
坚持统筹协调。统筹考虑保障重要农产品有效供给和保护农业生态环境，实现农民增收、确保粮食安全和农业可持续发展相统一。加大对低收入村的扶持力度，推动协同发展。
二、完善农业支持保护制度，挖掘农业内部增收潜力
（三）加大农业基础设施建设力度。加快推进高标准农田建设，不断完善作业路、排灌系统等配套基础设施，确保永久基本农田质量提升。加快编制美丽宜居乡村总体发展规划，统筹布局农村生产、生活、生态空间。做好农村环境整治三年行动计划，不断加强农村污水垃圾管理。提升饮水安全水平，年内开展农村饮水安全工程建设3项，实施农村饮水维修养护工程30项。新建水源工程160项，完成水土流失治理7万亩，实施河道维修养护工程10项。着力推进国土绿化行动，推动甘井子区和长海县创建辽宁省森林城市，实现大连全面创建国家和省森林城市称号。全年完成营造林19万亩，植树960万株。其中，更新造林1万亩，退化林分修复4万亩，干杂果经济林1万亩，森林抚育10万亩，农村四旁植树400万株。以示范县创建为载体全面推进“四好农村路”建设，年内新建通屯公路200公里。把基础建设重点放在农村，加快农村公路、供水、供气、环保、电网、物流、信息、广播电视等建设，推动城乡基础设施互联互通。年内全市所有行政村实现光纤宽带接入、信息进村入户工程、应急广播系统全覆盖。到2020年底前实现自然屯通油路比例100%.推进农村环境设施建设。实质性推进农村“厕所革命”,加快农村无害化卫生厕所建设步伐，推进农村垃圾治理工作，因地制宜开展垃圾分类减量和资源化利用。优化城乡建设用地布局，优先保障农业基础设施项目建设用地。强化农村环保基础设施运管，建立健全农村环保基础设施运行经费补偿机制。（市发展改革委、市财政局、市建委、市卫生计生委、市国土房屋局、市环保局、市水务局、市农委、市林业局、市交通局，各区市县政府、先导区管委会负责）
（四）推进农业补贴政策转型。坚持绿色生态导向，完善“农业三项”补贴、农机具购置补贴和农机作业补贴政策，提高农业补贴政策的精准性、指向性和实效性。落实林业保护补助、国家湿地生态效益补偿试点等政策和森林生态效益补偿项目，促进农业绿色发展。坚持“存量与增量结合、激励与约束并重”的奖励机制，利用奖励资金调动地方生产积极性，促进粮食、油料和制种产业发展。加大粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设支持力度，保障农民合理收益。（市农委、市发展改革委、市财政局、市国土房屋局、市水务局、市林业局负责）
（五）统筹推进农业结构调整。进一步优化农业区域布局，大力实施“调粮稳菜、强果扶花、优牧富渔”工程，落实国家调整农业种植结构补助政策，支持粮改饲、粮豆轮作试点，支持种植业、渔业及养殖业标准化、规模化生产，推进渔业绿色发展，综合提升水产健康养殖水平。调整农业种养结构，调减籽粒玉米种植面积10万亩，创建畜产品生产供应基地30个、新发展果品生产面积3万亩。稳步发展肉鸡和牛羊生产。科学确定蔬菜的种植面积，推进设施农业、基本菜田建设。建设现代种苗企业和优势特色繁育基地10个，蔬菜播种面积稳定在50万亩左右，实现蔬菜产量178万吨。促进农业提质增效。推进主要农作物生产全程机械化，深化瓦房店市国家农产品质量安全县建设，加快推进庄河市、旅顺口区国家农产品质量安全县创建工作。稳步扩大“三品一标”认证面积，实施农产品质量安全追溯，提高农产品质量安全水平。围绕大樱桃、蓝莓、油桃、苹果等主要水果品种，积极培育打造一批区域农产品知名品牌。加快大型农产品专业批发市场改造升级，加快连锁社区综合菜店、生鲜超市、便利店等多种业态共同发展。（市农委、市海洋渔业局、市商务局负责）
（六）加大新型农业经营主体支持力度。完善财税、用地、项目支持等政策，支持家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体发展。在尊重农民意愿和保护农民权益的前提下，继续探索“土地经济（股份）合作社+农业职业经理人+农业综合服务”模式，实现规模化经营、专业化运营、集约化服务，形成多主体、多层次的农业共营制。加强农民合作社规范化建设，支持龙头企业转型升级，强化科技研发，创新生产管理和商业模式。推进农业社会化服务组织发展，推广农业生产经营环节服务外包、土地托管、代耕代种、联耕联种等综合服务模式。（市农委负责）
（七）加强农村金融服务。支持区市县（先导区）建立完善新型经营主体和金融机构共建农业融资服务平台，加快完善农业信贷担保体系。加强政府银行企业对接合作，创新金融支农方式方法。鼓励商业银行加强对“三农”的金融支持，向基层延伸网点和服务，提升服务“三农”能力。引导村镇银行开展差别化经营，扩大支农服务范围。推进农村信用体系建设，健全农户、农民专业合作社、农村小微企业等信用信息征集和评价体系。推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，鼓励金融机构积极开办“两权”抵押贷款业务，鼓励银行业金融机构在风险可控和商业可持续的前提下扩大农业农村贷款抵押物范围。（市农委、市金融局、人民银行大连市中心支行、大连银监局负责）
（八）创新农业保险产品和服务。建立健全农业保险保障体系，扩大政策性农业保险覆盖范围。推进农业保险向适度规模经营倾斜，加强对新型农业经营主体和优势特色农产品的保险险种创新，增强对自然灾害和自我风险的抵御能力。加强农业保险基层服务组织建设，不断提高保险服务水平。推动建立农业补贴、金融信贷、农业保险联动机制。建立健全与保险经营机构的合作机制，建立信息共享渠道，提升农业生产防灾减灾工作水平。加快建立农业保险大灾风险分散机制，增强对重大自然灾害的抵御能力，在涉农地区探索开展巨灾指数保险。（市农委、市金融局、大连保监局、市海洋渔业局、市林业局、市财政局、市气象局负责）
（九）探索财政撬动金融支农新模式。进一步发挥财政资金的导向和杠杆功能，不断创新农业投资机制，撬动金融和社会资本更多地向农业农村投资。健全农村普惠金融信用体系，增强农民信用意识，改善农村信用环境。推动“银政企保”合作，发挥融资担保增信功能。鼓励具备条件的区市县政府（先导区管委会）建立股权投资引导基金，与社会化资本合作设立各类支农股权投资基金。推动建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货、农业保险联动机制。（人民银行大连市中心支行、大连银监局、大连证监局、大连保监局、市农委、市海洋渔业局、市金融局、市财政局、市林业局负责）
三、强化就业创业扶持政策，拓宽农民增收渠道
（十）加强新型职业农民培育。健全新型职业农民教育培训、认定管理、政策扶持“三位一体”培育制度，将职业农民培养成都市现代农业建设的主导力量。继续实施新型职业农民培育工程，加强各类教育培训基地和农业田间学校建设与管理，推进实施现代青年农场主和新型农业经营主体带头人轮训计划。农业广播电视学校、农业技术推广单位、涉农企业、农民合作组织、涉农职业院校要围绕特色产业对急需的关键技术开展培训。（市农委、市教育局负责）
（十一）完善城乡劳动者平等就业制度。搭建覆盖城乡的公共就业服务平台，推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的劳动力市场，落实农民工与城镇职工平等就业、同工同酬制度。加强劳动保障监察，开展农民工工资支付专项执法检查，依法从严查处克扣、拖欠农民工工资行为。以新生代农民工为重点，实施农民工职业技能提升计划，分类开展就业技能培训、岗位技能提升培训、创业培训。支持农村社区组建农民劳务合作社，开展劳务培训和协作。各地区在制订征地补偿安置方案时，要明确促进被征地农民就业的具体措施。（市农委、市人社局，各区市县政府、先导区管委会负责）
（十二）支持农民创业创新。发展农村服务业等劳动密集型产业项目，推进农村产业融合发展。支持各地依托现有国家现代农业科技园区、农业产业园区，推进返乡下乡创业园（孵化园）创建活动。依托基层公共平台，集聚政府公共资源和社会各方资源，为返乡下乡人员创业提供服务。大力推进“互联网+”现代农业，实施农村电子商务发展行动计划，培育农业电子商务市场主体，创新农业电子商务模式，推进信息进村入户工程，带动返乡人员依托互联网创业。挖掘农村传统工匠技艺，发展一乡一业、一村一品，培育乡村手工艺品和农村土特产品品牌。（市农委、市科技局、市人社局、市商务局负责）
（十三）大力发展农产品加工业。深入贯彻落实《国务院办公厅关于进一步促进农产品加工业发展的意见》（国办发〔2016〕93号），支持新型经营主体发展保鲜、储藏、分级包装等初加工设施，减少产后损失。推动初加工、精深加工、综合利用加工和主食加工协调发展，延长产业链条，增加产品附加值。大力发展农产品加工业，完成金普新区炮台街道、庄河市黑岛镇、旅顺口区长城街道等3个农产品加工集聚区升级工作；推进庄河中农批冷链农业供给侧改革试点项目建设。实施农产品加工业转型升级、产品品牌培育、质量安全监管、产品市场开发等提升工程，重点推进苹果、黄桃、食用菌、肉鸡和海珍品等优势特色品种加工开发，推动我市农产品加工业从数量增长向质量提升、要素驱动向创新驱动、分散布局向集群发展转变。支持农业龙头企业加工装备改造升级，提高农产品精深加工水平，不断延长农业产业链和拉长价值链，积极培育“生产基地+中央厨房+餐饮门店”“生产基地+加工企业+商超销售”等新模式和新业态。（市农委负责）
（十四）发展休闲农业和乡村旅游。重点做好乡村旅游精品线路宣传推介和乡土文化、民俗文化的挖掘。到2020年，每个涉农区市县（先导区）建设1-2处民宿示范点，休闲农业和乡村旅游综合收入达到140亿元，年接待游客突破2000万人次，带动农户超过4万户。深入挖掘和保护我市农业文化遗产。加快发展“旅游+”“生态+”等模式，推进都市现代农业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合。结合新农村建设，改善休闲农业与乡村旅游村庄景观道路、停车场、卫生厕所等基础服务设施水平。（市农委负责）
（十五）不断提高农村电商水平。强化互联网与农业生产、经营、管理、服务和创业创新深度融合，加快我市农村信息化服务普及，充分整合“农业公益服务”和“农村社会化服务”两类资源，全面推动信息进村入户工程和电子商务综合服务进农村，开拓农产品电商销售渠道，让农民合理分享全产业链增值收益，到2020年，在信息进村入户全覆盖的基础上，培训农村电子商务2000人次，培育农村电商创业新农人50个，为广大农民提供便捷高效信息服务。（市农委负责）
（十六）引导工商资本投资农业农村。继续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，积极引导工商资本投入农业农村。鼓励推广政府和社会资本合作模式，支持新型农业经营主体和工商资本投资土地整治和高标准农田建设。鼓励工商企业投资适合产业化、规模化、集约化经营的农业领域，积极发展现代种养业和农业多种经营。探索建立政府与社会合作共建和政府购买公益服务等机制，放宽农村公共服务机构准入门槛，支持工商资本进入农村生活性服务业，认真落实工商资本租赁农地监管和风险防范措施，规范工商资本承包农地行为。（市农委、市国土房屋局、市商务局负责）
（十七）健全产业链利益联结机制。总结推广生产要素托管、代种代养、股份收益等利益联结机制，大力发展农业产业化联合体。引导龙头企业创办或入股合作组织，支持农民合作社入股或兴办龙头企业。创新发展订单农业，支持龙头企业为农户提供贷款担保和技术服务。探索建立新型农民合作社管理体系，拓展合作领域和服务内容。以土地、林地为基础的各种形式合作，凡是享受财政投入或政策支持的承包经营者均应成为股东方，并采取“保底收益+按股分红”等形式，让农户分享加工、销售环节收益。（市农委、市林业局、市财政局负责）
四、构建城乡一体化发展长效机制，释放农民增收新动能
（十八）深化农村集体产权制度改革。落实中央关于所有权、承包权、经营权“三权分置”要求，稳妥有序推进农村集体经营性资产股份合作制改革。积极探索集体经济组织的有效实现形式和发展途径，引导成立农村集体经济合作社或股份经济合作社，科学选择资源开发管理、农业生产服务、生态休闲旅游、物业租赁经营等适宜项目。全面开展农村集体资产清产核资和集体经济组织成员身份确认，加快推进集体经营性资产股份合作制改革，探索建立“资产变股权、资金变股金、农民变股东”“三变”股份合作模式。按照农业农村部和省统一部署，积极探索建立村级集体经济组织，实现村级集体经济新的实现形式和健康的运行机制。2018年，计划基本完成55个村试点和甘井子区整区试点改革任务，到2020年基本完成农村集体产权制度改革。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让相关权益。（市农委、市国土房屋局负责）
（十九）激发农村资源资产要素活力。按照“创新发展、规划先行、整合资源、产业融合、农民自愿、政府引导、市场运作”的原则，鼓励农村集体经济组织与工商资本合作，整合集体土地等资源性资产和闲置农房等，发展民宿经济等新型商业模式，积极探索盘活农村资产资源的方式方法。整合乡村旅游资源，推动乡村旅游提质升级。开展扶持村级集体经济发展试点，壮大村级集体经济实力。因地制宜采取资源开发利用、统一提供服务、物业管理、混合经营、异地置业等多种实现形式，增强村级集体自我发展、自我服务、自我管理能力和水平。鼓励区市县（先导区）建立农村产权流转交易平台，促进农村各类产权依法流转。积极推进瓦房店市农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作，向新型经营主体颁发《农村流转土地经营权证》。（市农委、市国土房屋局、市林业局负责）
（二十）充分发挥新型城镇化辐射带动作用。加快推进户籍制度改革，进一步放宽城市落户条件。逐步扩大居住证持有人享受基本公共服务和便利的范围，推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖。以县级行政区为基础，以建制镇为支点，深入推进农村产业融合发展试点示范工程，巩固示范项目成果，推广成熟经验，引导农村二三产业向县城、重点乡镇及产业园区等集中，发挥产业集聚优势。探索农村新型社区和产业园区同建等模式，带动农村产业发展和农民增收。完善城乡土地利用机制，全面推行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策。（市公安局、市发展改革委、市民政局负责）
五、健全困难群体收入保障机制，确保实现全面小康
（二十一）强化精准扶贫、精准脱贫。坚持因地制宜，将整村推进产业扶贫项目与农业结构调整相结合，立足于低收入村的资源禀赋，重点发展优势特色、优质高效、持续增收产业。建立整村推进产业扶贫项目月进度报告制度，推动全市低收入村今年产业扶贫项目早实施、早完成、早见效。用活用好财政扶贫专项资金，扩大融资渠道，带动金融资本、社会资本投入低收入村产业发展。持续加大扶贫综合投入力度。通过产业扶贫、转移就业、科技扶贫、危房翻建、教育支持、健康扶贫、社保兜底等措施，分类指导，精准施策，确保如期实现脱贫攻坚目标。将民生项目、惠民政策最大限度地向贫困地区倾斜，广泛动员社会力量积极参与扶贫开发。鼓励和引导低收入村与帮扶单位建立稳定共赢的良好帮扶关系，创新帮扶方式、拓宽帮扶路径、丰富帮扶内容。鼓励帮扶单位发挥资金、技术、人才等资源优势和相关政策优势，结合低收入村脱贫攻坚的实际，帮助低收入村发展一个产业项目，使其有长久收入，增强“造血”功能。鼓励支持民营企业、社会组织和个人参与农村扶贫开发。采取优势互补、双方共建等形式。坚持相互协作、相互促进。加大以工代赈投入力度，支持农村中小型公益性基础设施建设，增加贫困人口劳务报酬收入。加大对贫困地区农产品品牌推介营销支持力度。（市扶贫办、市扶贫帮困工作领导小组成员单位负责）
（二十二）完善农村社会保障制度。鼓励和引导城乡居民积极参保续保，提高城乡居民养老保险制度覆盖面。进一步加强农村低保申请家庭经济状况核查工作，将符合条件的农村贫困家庭全部纳入农村低保范围。完善低保标准动态调整机制，适当提高农村低保标准。进一步健全特困人员救助供养制度，合理确定农村特困人员救助供养标准。全面建立针对经济困难高龄、失能老年人的养老服务补贴制度。加强城乡各项养老保险制度、医疗保险制度的衔接，畅通参保人员双向流动的制度转换通道。（市人社局、市卫生计生委、市民政局负责）
六、加强组织领导
（二十三）落实地方责任。各地区要提高对促进农民增收重要性的认识，增强责任感和紧迫感，健全工作机制，结合当地实际进一步拓宽农民增收渠道，确保各项政策措施落到实处。选好配强村级领导班子，突出抓好村党组织带头人队伍建设，精准选派第一书记和驻村工作队，充分发挥他们在促进农民增收中的作用。（各区市县政府、先导区管委会负责）
（二十四）强化部门配合。各有关部门要根据本意见，按照职能分工，强化协同配合，加大工作力度，制定和完善具体政策措施。各地区、各有关部门要加强调研指导，确保各项政策措施落到实处。（市直有关部门，各区市县政府、先导区管委会负责）
大连市人民政府办公厅
2018年7月25日
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